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学习贯彻《行政许可法》 推进外资审批依法行政
 《中华人民共和国行政许可法》(以下简称行政许可法)经十届人大常委会第四次会议通过,已于200471日起施行。这是我国社会主义民主法制建设的一件大事。认真学习贯彻行政许可法是各级行政机关的重要责任,负责外资审批的各级商务主管部门更应以此为契机,在我们的外资审批工作中全面推进依法行政。

  一、充分认识行政许可法颁布实施的重要意义

  行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范行政机关行为的重要法律。行政许可法遵循合法与合理原则、效能与便民原则、监督与责任原则的总体思路,确立了行政许可必须遵循的六项原则:一是合法原则;二是公开、公平、公正原则;三是便民原则;四是救济原则;五是信赖保护原则;六是监督原则。根据上述原则,行政许可法确立了行政许可设定制度、行政许可实施制度、行政许可的监督与责任制度,从行政许可的设定、实施以及监督与责任等环节对行政许可进行了全面规范。

  行政许可法的贯彻实施,对进一步深化行政管理体制改革,加快政府职能转变,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制,保障和监督行政机关有效实施行政管理,以及从源头上预防和治理腐败,将会产生深远影响。此外,按照世贸规则和我国入世承诺,行政许可应当以透明和规范的方式实施,行政许可条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度,中国工作组报告书并对服务贸易的行政许可程序还提出了9条明确要求。因此,行政许可法的实施,还是履行我国对外承诺的重要举措。

  各级商务主管部门作为外商投资的主管部门,担负着外商投资审批的重要职责,应充分认识行政许可法颁布实施的重要意义,并切实加以贯彻落实。

  二、贯彻行政许可法定原则,正确理解三法与行政许可法的关系

  作为依法行政的具体体现,行政许可法定原则贯穿于行政许可法的始终,也就是指设定和实施行政许可,都必须严格依照法定的权限、范围、条件和程序进行。在我国现行的外资法律体系中,《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》(以下简称三法)以及由国务院颁布的三法的实施细则、实施条例(以下简称实施细则)对实施外资审批的主体、条件、程序作出了详细的规定。因此,在外资审批工作中贯彻行政许可法定原则,首先要正确理解三法和行政许可法的关系,对此应着重把握以下几点:

  首先,外资审批属于行政许可法所规范的行政许可,三法等法律法规是设定、实施该项行政许可的依据。根据行政许可法第十四条的规定,法律可以设定行政许可;尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可;国务院决定可以设定行政许可,但除了临时性行政许可事项外,应及时将其上升为法律或行政法规;地方性法规可在尚未制定法律、行政法规的情况下设定行政许可。改革开放以来,我国外资工作始终以邓小平同志依法治国思想为指引,非常重视法律法规的制定,20世纪90年代初已形成较完善的法律体系,并不断修改与完善。外资领域的行政审批,均是根据有关法律、行政法规等规范性文件设定的,对外资审批制度的历次调整和完善也都是通过修改法律、行政法规完成的。三法及其实施细则(行政法规)是外资审批的基本法律依据,有关国务院文件和国务院外经贸/商务主管部门制定的相关部门规章根据三法及其实施细则对实施外资审批作了具体规定,从而形成了较为成熟的审批和管理外商投资的法律体系。因此,在外资审批工作中贯彻行政许可法,首先就应严格执行三法及其实施细则。

  其次,外资审批应由三法等法律法规规定具有外资审批权的行政机关在其法定职权范围内实施。具体而言,三法及其实施细则规定:设立外商投资企业,包括注册资本增加、转让等变更事项,由国务院对外经济贸易主管部门负责审查批准;投资总额在国务院规定的投资审批权限以内、不涉及综合平衡的外商投资项目,由国务院授权的部门和地方政府负责审查批准。根据2003年机构改革后的三定方案,原对外贸易经济合作部的这部分职能由商务部继续行使,属于经国务院审查予以保留并由商务部实施的行政许可事项。各级商务主管部门应严格根据上述法律文件所规定的自身的权限范围进行外资审批,不得越权越级审批,不得滥用审批权。

  最后,外资审批应当依照行政许可法和三法等法律法规规定的程序实施。行政许可法的主要内容是行政许可程序,从行政许可的申请、受理、审查、决定,到行政许可的期限、变更、延续,都作了较详细的规定。另一方面,三法及其实施细则也对外资审批这一类特殊的行政许可作出了相当多的程序性规定。各级商务主管部门在进行外资审批时应尊重程序、恪守程序,严格按程序办事。如果违反这些程序性规定,同样构成违法审批。应予注意的是,行政许可法和三法及其实施细则的一些程序性规定特别是有关许可期限的规定也存在一些差别。例如,《外资企业法》规定审查批准机关应在接到申请后90天内决定批准或者不批准,而行政许可法规定的实施行政许可的一般期限是20天。对此,行政许可法规定,法律、行政法规对实施许可的期限另有规定的,依照其规定。因而,外资审批应适用三法及其实施细则所规定的审批期限。当然,实践中一些地方商务主管部门为创造良好的投资环境、方便申请人,向申请人承诺更短的审批时限,这与行政许可法并不相悖。

  三、以学习贯彻行政许可法为契机,全面推进外资审批依法行政

  行政许可法确定的一系列制度,不仅有利于促进行政许可行为的规范化、法制化,更重要的是从更深层次上促进政府职能转变、推进依法行政。各级商务主管部门应以学习贯彻行政许可法为契机,进一步改进对外资的管理方式,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的外资管理体制,不断提高依法行政的能力和水平。为此:

  首先,各级商务主管部门应认真组织好行政许可法的学习、宣传和培训工作。各级商务主管部门的工作人员特别是领导干部,都要从贯彻三个代表重要思想、实现执政为民、全面推进依法行政的高度,充分认识实施行政许可法的重要意义,认真学习、准确理解、严格执行行政许可法,提高依法行政水平。对从事外资审批的工作人员进行行政许可法的专门培训,使他们准确理解、全面掌握、正确运用行政许可法的各项规定。要充分利用各种舆论宣传工具,向公民、企业和国内外投资者广泛深入地宣传行政许可法,使之熟悉行政许可法的有关规定,了解自己享有的各项权利,充分行使这些权利,有效维护自己的合法权益,对我们的外资审批工作进行有效监督。

  其次,各级商务主管部门应加强配套的制度建设,大力提倡制度创新。行政许可法把制度创新摆在突出位置,按照便民、高效的原则,规定了一系列行政许可实施制度,其中许多是对现行行政许可制度的重大改革。比如:相对集中行政许可权制度,一个窗口对外制度,行政许可的统一办理、联合办理或者集中办理制度,行政许可信息共享制度,听证制度,行政许可决定中的招标、拍卖制度、行政许可决定的公示制度等。实践中,各级商务主管部门在外资审批工作中也有不少制度创新,起到了提高审批效率、便利申请人的良好效果,有些已经被行政许可法吸收,有些已成为改善投资环境的成功经验在全国推广。希望各级商务主管部门能借行政许可法施行和国家行政审批制度改革的东风,在外资审批工作中进一步推进制度创新,通过营造更好的法治环境打开引资工作的新局面。当然,制度创新必须在国家法律法规允许的范围内进行,并应确保国家法制的统一和中央政令的畅通,否则便会构成违法行政。

  最后,各级商务主管部门应改变工作中存在的重审批、轻管理的倾向,按照行政许可法的要求,将事前行政许可与事后严格监管、直接管理与间接管理、动态管理与静态管理、加强管理与提高服务有机结合起来,充分利用间接管理手段、动态管理机制和事后监督检查,加强对外商投资的管理,提高服务水平和效率。

  《行政许可法》的施行,恰逢小平同志诞辰一百周年。认真学习贯彻这部充分体现小平同志依法治国理论的重要法律,既是各级商务主管部门的一项重要职责,也是我们商务战线全体同志实践小平理论应有之
 
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